چالش بازگرداندن تحریم‌ها علیه ایران
نویسنده: پیتر هارل/ فارن افرز
موسسه آینده‌پژوهی جهان اسلام
در آستانه اعلام تصمیم رئیس جمهور ایالات متحده درباره تمدید یا عدم تمدید تعلیق تحریم‌های هسته‌ای علیه ایران، «پیتر هارل»، کارشناس مرکز امنیت آمریکایی جدید، در یادداشتی مفصل برای نشریه فارن افرز از دو بعد قانونی و دیپلماتیک به چالش‌هایی که دونالد ترامپ برای بازگرداندن تحریم‌هایی که به موجب «برنامه جامع اقدام مشترک» (برجام) به حالت تعلیق درآمده بود، می‌پردازد. هرچند این تحلیلگر امریکایی که در سال‌های 2012 تا 2014 به عنوان معاون وزیر خارجه آمریکا در امور تهدیدهای مالی و تحریم‌ها در دفتر امور اقتصادی و تجاری وزارت امور خارجه خدمت کرد، خروج یکجانبه واشنگتن از برجام را اشتباهی استراتژیک برای این کشور می‌داند اما در عین حال به کاخ سفید توصیه‌هایی درباره اینکه در صورتی که می‌خواهد واقعا از برجام خارج شود، چه گام‌هایی را باید بردارد ارائه می‌کند. بدیهی است که ترجمه و انتشار این یادداشت الزاما به معنی تایید مطلب یا بیانگر دیدگاه‌های موسسه آینده‌پژوهی جهان اسلام نیست. متن کامل ترجمه را در زیر می‌خوانید:
به نظر می‌رسد رئیس جمهور امریکا در آستانه خارج کردن ایالات متحده از برنامه جامع اقدام مشترک (برجام)، توافق هسته‌ای 2015 با ایران، است. او با ضرب‌الاجل 22 اردیبهشت برای تمدید تعلیق تحریم‌های اصلی امریکا علیه ایران روبه‌رو است، و علی‌رغم فشار رئیس جمهور فرانسه امانوئل ماکرون و صدر اعظم آلمان آنگلا مرکل برای اینکه این کار را انجام دهد اما به نظر می‌رسد رئیس جمهور امریکا قصد دارد تهدید ماه ژانویه خود مبنی بر توقف تعلیق تحریم‌ها را عملی کند و توافق را از بین ببرد. منتقدان برجام در داخل و خارج دولت فکر می‌کنند که صرف عدم تعلیق تحریم‌ها منجر به فشار اقتصادی فلج‌کننده بر ایران می‌شود. آنها معتقدند این فشار به واشنگتن برای مذاکره دوباره بر سر محدودیت‌های توافق بر برنامه هسته‌ای ایران و فشار بر تهران برای محدود کردن حزب الله سوریه و دیگر فعالیت‌های مخرب در سراسر خاورمیانه، اهرم فشار می‌دهد.
هرچند واقعیت اینکه تحریم‌ها چگونه عمل می‌کنند بسیار پیچیده‌تر است. تلاش مشترک کنگره و دو رئیس جمهور امریکا- جرج دبلیو بوش و باراک اوباما- تقریبا دو دهه به طول انجامید تا اقتصاد ایران را فلج کند. با توجه به مخالفت بین‌المللی با خروج امریکا از برجام و حمایت ضعیف بین‌المللی از تجدید تحریم‌ها، بازسازی این فشار اقتصادی بعد از خروج واشنگتن از برجام حتی چالش بزرگ‌تری خواهد بود. نتیجه می‌تواند وضعیت «برد-برد» برای ایران باشد که در آن هم از محدودیت‌های برجام بر فعالیت هسته‌ای خود آزاد است و هم می‌تواند حداقل بخشی از تعلیق تحریم‌ها را به خاطر آنچه چانه‌زنی کرده، حفظ کند.
دستورالعملی برای هرج و مرج؟
ترامپ بعد از خروج از برجام با چالش‌های سختی روبه‌رو خواهد بود. اولین آن ایجاد ساختاری قانونی برای وضع مجدد تحریم‌ها علیه ایران است. تحریم‌هایی که امریکا پیش از برجام علیه ایران تحمیل کرد، یکی از پیچیده‌ترین مجموعه‌ها در تاریخ امریکا بود که شامل قوانین چندگانه از جمله فرامین اجرایی و صدها صفحه قوانین فدرال می‌شد. دولت اوباما در اجرای برجام، قوانین فدرال را از نو نوشت، بیش از 400 مقام، شرکت، و واحدهای حکومتی را از فهرست تحریم‌های امریکایی خارج کرد، و چندین صفحه راهنمای دقیق منتشر نمود که برجام را برای دولت‌های خارجی و بخش خصوصی توضیح می‌دهد.
با وجود اینکه عدم تعلیق تحریم‌ها برخی تحریم‌ها را به معنای حقوقی بازمی‌گرداند اما انجام این کار بدون اصلاح قوانین امریکا که تجدید تحریم‌ها را نشان دهد و بدون انتشار راهنمایی اجرایی، دستورالعملی برای هرج و مرج خواهد بود. بانک‌ها و بنگاه‌های بزرگ و پیچیده چند ملیتی که ارتباطات مالی زیادی با امریکا دارند، احتمالا داوطلبانه تحریم‌های تجدیدشده را رعایت می‌کنند. هرچند شرکت‌های کوچکتر و همچنین شرکت‌هایی که کمتر با امریکا تعامل مستقیم دارند، به آسانی در صورت عدم وجود مدیریت و فشار خاص برای توقف [رابطه]، به تعامل خود با ایران ادامه می‌دهند. این حقیقت که فقط تعلیق برخی تمدیدها از جمله تعلیق تحریم‌های اصلی بر بانک مرکزی ایران در 22 اردیبهشت به پایان می‌رسد، در حالیکه تعلیق دیگر تحریم‌ها تا اوایل ماه تیر منقضی نمی‌شود، هم این سردرگمی را پیچیده‌تر می‌کند.
دولت ترامپ در تعیین اینکه آیا و چگونه تحریم‌ها علیه مقامات، بازرگانی، و وزرای حکومتی، که به عنوان بخشی از برجام از فهرست تحریم‌های امریکایی حذف شدند، را دوباره بازگردانند با چالش قانونی مهم دیگری روبه‌رو است. این شامل اکثر بانک‌ها و شرکت‌های اصلی انرژی ایران و تعدادی از شرکت‌های کمتر شناخته شده می‌شود.
تحریم‌های هدفمند، این شرکت‌ها را از نظام مالی و بازرگانی جهانی جدا می‌کند و به خاطر نقشی که این شرکت‌ها در متصل کردن ایران و جهان ایفا می‌کنند، ستون اصلی فشار امریکایی و بین‌المللی بر ایران بودند. یک کمپین جدی برای تحمیل دوباره فشار اقتصادی بر ایران باید شامل تجدید تحریم‌ها بر بسیاری از این بنگاه‌ها باشد. دولت‌های بوش و اوباما اصلا بسیاری از این شرکت‌های هدف را بر مبنای اینکه با برنامه هسته‌ای ایران مرتبط بودند یا از برنامه‌های هسته‌ای آن حمایت مالی می‌کردند، تحریم نمودند. همانطور که مقامات دولت ترامپ تایید کردند، ایران از اوایل 2016 به تعهدات هسته‌ای خود در چارچوب برجام پایبند بوده است که این امر را برای واشنگتن غیر محتمل می‌کند که بتواند نشان دهد هر کدام از این بنگاه‌هایی که از فهرست تحریم‌های امریکا خارج شدند، اخیرا در فعالیت‌های هسته‌ای ایران مشارکت کردند. در عوض ترامپ باید به دنبال مبنای قانونی جدیدی برای تعیین تجارت‌هایی که می‌خواهد تحریم کند، باشد. هرچند وزارت خزانه‌داری دارای اختیارات گسترده برای تحمیل تحریم‌ها است و احتمالا می‌تواند مبنایی قانونی برای انجام آن پیدا کند اما این فرایند، عملی زمان‌بر است و به کاری فشرده نیاز دارد.
آخرین مانع قانونی که ترامپ برای تحمیل تحریم‌ها بر ایران با آن روبه‌رو است، تضمین این است که تجدید تحریم‌ها دسترسی ایران به تجهیزات ارتباطی و سرویس‌هایی که به شهروندان ایرانی کمک می‌کند تا با یکدیگر ارتباط برقرار و حکومت خود را پاسخگو کنند، قطع نشود. در پی اعتراضات اواخر 2017 در ایران، وزیر خزانه‌داری امریکا دوباره تاکید کرد که «ایالات متحده متعهد به توانمندسازی ایرانیان است برای اینکه با جهان تعامل کنند، نظر خود را بیان نمایند و حکومت ایران را به خاطر اقداماتش مسئول و پاسخگو سازند». وزارت خزانه‌داری همچنین حمایتش از مجوزهای صادر شده در 2014 را اعلام کرد که به شرکت‌های امریکایی و خارجی اجازه می‌دهد به ایران گوشی‌های هوشمند، تبلت، نرم‌افزارهای ارتباطی و خدمات اینترنتی ارائه کنند. اگرچه خروج از برجام به صورت قانونی این مجوزها را بی‌اثر نمی‌کند اما در فقدان اقدامات قانونی و سیاسی توسط دولت، فروش محصولات و خدمات به ایران را برای شرکت‌های آی.تی بسیار دشوارتر می‌سازد.
موانع دیپلماتیک
این چالش‌های قانونی و تنظیمی هرچند مهم هستند اما در مقایسه با چالش‌های دیپلماتیکی که ترامپ برای اقناع دولت‌ها و شرکت‌های خارجی برای قطع تجارت خود با ایران با آن روبه‌رو است، کم اهمیت‌تر است. دولت‌های بوش و اوباما در سال‌های 2006 تا 2015 وارد یک کمپین دیپلماتیک پیچیده و چند جانبه شدند تا دولت‌ها و شرکت‌های خارجی را قانع کنند که به ایالات متحده برای تحمیل تحریم‌ها علیه ایران بپیوندند. حتی در مواردی که دولت‌ها رسما تحریم‌های خود را عملی نکردند اما مقامات دولت‌های خارجی اغلب محتاطانه به بخش‌های تجاری کشورهایشان فشار می‌آوردند تا از تحریم‌های امریکا تبعیت کنند چرا که آنها نگرانی‌های مشترکی با دولت امریکا درباره برنامه هسته‌ای ایران داشتند. دولت ترامپ روح همکاری مشابهی را با دولت‌هایی که توسط خروج امریکا از برجام، فاصله گرفتند، پیدا نخواهد کرد.
احتمالا بزرگ‌ترین چالش دیپلماتیکی که ترامپ با آن برای اعمال دوباره تحریم‌ها، روبه‌رو است، قانع ساختن خریداران نفت ایران برای کاهش خرید خود است. دولت اوباما در سال‌های 2012 و 2013، خریداران را قانع کرد که واردات خود از نفت خام ایران را تا تقریبا 50 درصد کاهش دهند، که به شدت به درآمدهای حکومتی ایران آسیب زد. اروپا به صورت موثر واردات نفت ایران را حذف کرد، در حالیکه خریداران بزرگی مثل چین، هند، ژاپن و کره جنوبی خرید خود را تا روزانه صدها هزار بشکه کاهش دادند. کشورهایی هم که به واردات نفت از ایران ادامه دادند، موافقت کردند که پرداخت‌های خود را در حساب‌های سپرده نگه دارند که دسترسی ایران را به عایدات حاصل از فروش نفت باقی‌مانده، محدود می‌کرد.
هرچند از اوایل 2016 که تحریم‌ها تعلیق شد، صادرات نفت ایران از سرگرفته شد که در 2017 به دو میلیون بشکه در روز رسید. چین و هند بزرگ‌ترین واردکنندگان هستند، و کره جنوبی، ژاپن و چند کشور اروپایی هم مقادیر قابل توجهی از نفت ایران را می‌خرند. با توجه به افزایش تنش‌ها میان پکن و واشنگتن بر سر مسائل تجاری و سرمایه‌گذاری، بعید به نظر می‌رسد چین به طور خاص خرید خود از نفت خام ایران را کاهش دهد. ترامپ همچنین با موانع دیپلماتیک جدی در اروپا که از زمان اجرایی شدن برجام، تجارتش با ایران افزایش یافته، روبه‌رو است. واردات اروپا از ایران از 2015 تا 2017 تقریبا 800 درصد افزایش یافت، در حالیکه در زمان مشابه صادرات سالانه اروپا به ایران بیش از 4 میلیارد یورو (معادل 5 میلیارد دلار) افزایش پیدا کرد.
شرکت‌های بزرگ اروپایی هم سرمایه‌گذاری در ایران را از سر گرفتند: برای مثال توتال فرانسه برنامه سرمایه‌گذاری 1 میلیارد دلاری در یکی از بزرگ‌ترین میادین گازی ایران را اعلام کرد. با وجود آنکه دولت‌های اروپایی به صورت گسترده از تحریم‌ها علیه ایران بین سال‌های 2010 و 2016 حمایت کردند، همین دولت‌ها امروز به خاطر عصبانیت از ترامپ بابت خروج از برجام و تنش‌های فعلی امریکا- اروپا بر سر سیاست تجاری، در برابر فشار برای تحدید واردات نفت و تجارت با ایران مقاومت می‌کند. اروپای مصمم می‌تواند گام‌هایی را نظیر انتقال تراکنش‌های مالی مرتبط با ایران از طریق بانک مرکزی اروپا برای تضعیف تاثیر تحریم‌های یکجانبه امریکا، بردارد.
اعمال فشار اقتصادی بر ایران همچنین به دیپلماسی با دو کشوری نیاز دارد که باعث چالش‌های مهمی برای امریکا شدند: یعنی روسیه و ترکیه. دولت ترامپ باید روسیه را قانع کند که علی‌رغم تشدید تنش‌ها میان واشنگتن و مسکو، برنامه‌های اعلامی خود برای سرمایه‌گذاری ده‌ها میلیارد دلار در بخش نفت و گاز ایران را متوقف کند. ترکیه هم پیش از برجام به عنوان قطب دور زدن تحریم‌های ایران عمل می‌کرد که بین سال‌های 2012 و 2014، قاچاق میلیاردها دلار نفت ایرانی و دور زدن تحریم‌های مالی را تسهیل نمود. با توجه به روابط تنش‌آلود واشنگتن با آنکارا، معلوم نیست که ترکیه با تجدید فشار امریکا علیه ایران همکاری کند.
در نهایت اگر ترامپ از برجام خارج شود، در شرایط فقدان هرگونه مبنای قانونی بین‌المللی برای انجام این کار، برای قانع کردن کشورها جهت قطع روابط تجاری با تهران با مشکل برمی‌خورد. با وجود آنکه تحریم‌های امریکا علیه ایران همواره از تحریم‌های سازمان ملل قوی‌تر بوده، اما تحریم‌های این سازمان چارچوب بین‌المللی مهمی را ایجاد کرد که امریکا و دیگر کشورها بتوانند آن را توسعه دهند. بیش‌تر این تحریم‌ها با وضع قطعنامه 2231 شورای امنیت سازمان ملل (2015) که برجام را تایید کرد، لغو شدند. امریکا بر اساس مکانیزم بازگشت خودکار (موسوم به مکانیزم ماشه) در قطعنامه 2231، به عنوان یک موضوع کاملا قانونی، می‌تواند به صورت یکجانبه خواستار بازگرداندن تحریم‌های سازمان ملل علیه ایران تحت قوانین بین‌المللی شود. اما با توجه به اینکه آژانس بین‌المللی انرژی اتمی مکررا پایبندی ایران به مفاد هسته‌ای برجام را تایید کرده، واشنگتن هیچ حمایت سیاسی برای انجام این کار نخواهد یافت و احتمالا هزینه‌های دیپلماتیک درخواست یکجانبه فعال‌سازی دوباره تحریم‌های سازمان ملل بر مزایای آن سنگینی می‌کند.
گام‌های بعدی ترامپ
چالش‌های حقوقی و دیپلماتیکی که ترامپ با وضع دوباره تحریم‌ها با آن روبه‌رو خواهد شد، این را دشوار می‌کند که بدانیم او چگونه فشار اقتصادی بین‌المللی علیه ایران را بازسازی می‌کند. با این حال گام‌هایی وجود دارد که دولت می‌تواند بردارد تا این فرایند را تسهیل کند. اول اینکه حتی اگر ترامپ از برجام خارج شود هم باید نشان دهد که آماده مذاکره با ایران است. با توجه به تضادهای امریکا، ایران و دیگر طرف‌های برجام، دست یافتن به یک توافق جدید بعد از خروج امریکا دور از دسترس به نظر می‌رسد اما ترامپ نباید گزینه مذاکرات را از روی میز بردارد.
دوم اگر دولت ترامپ درباره اعمال تحریم‌ها علیه ایران جدی است، باید وقتی اولین تعلیق تحریم‌ها منقضی شد، قوانین جدیدی با جزئیات، پرسش‌های متداول، و دیگر راهنماهای تفسیری را منتشر کند. چنین قوانین و راهنماهایی باید تحریم‌های مشخصی که دولت قصد احیای آن را دارد، جدول زمانی دقیقی برای اجرای آنها، و پاسخ به مجموعه پرسش‌هایی که دولت‌ها و بخش‌های خصوصی خواهند داشت را تعیین کند.
در نهایت، ترامپ باید روشن کند که دولتش به شرکت‌ها زمان کافی را می‌دهد تا تجارت فعلی خود در ایران را قبل از آنکه با تحریم‌ها مواجه شوند، به پایان برسانند. تعهدات امریکا ذیل برجام شامل تعهد به شرکت‌ها مبنی بر دادن زمان برای خروج از ایران در صورت شکست برجام است، و ترامپ باید به آن تعهد احترام بگذارد تا آشفتگی بازار را کاهش دهد و واکنش بین‌المللی به تجدید تحریم‌ها را کم کند. کاخ سفید باید مشکلات ویژه تحریم‌ها را به صورت منعطف بررسی کند، همانطور که نتایج ناخواسته تحریم‌های اخیر امریکا علیه روسیه را مورد بررسی قرار داد. ترامپ همچنین باید تحریم مجدد مرحله‌ای تحریم‌ها را در نظر داشته باشد که به شرکت‌ها زمان کافی برای سازگاری می‌دهد.
هرچند حتی برداشتن تمام این گام‌ها هم این حقیقت را عوض نمی‌کند که خروج از برجام اشتباهی استراتژیک برای واشنگتن است. این کار به ایران اجازه می‌دهد تا برنامه هسته‌ای خود را از سر بگیرد و خطر تقابل نظامی با تهران در آینده را افزایش می‌دهد. و به احتمال زیاد حتی کاملا آن فشار اقتصادی که ایران را مجبور کرد تا برجام را در مرحله اول بپذیرد را تحمیل نخواهد کرد. نتیجه یک شکست بزرگ برای منافع استراتژیک امریکا خواهد بود.
